Создание прокуратуры

Период конца XVII в.-начала XVIII в. характеризовался значительным ростом преступности, должностных злоупотреблений, разгулом казнокрадства и взяточничества, что вызвало насущную потребность создания государственной службы в борьбе с этими негативными явлениями.
Сначала Указом Петра от 2 марта 1711 года ввелась фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего».
Институт фискалитета претерпел изменений в связи с переходом от приказной к коллегиальной системе управления, и в 1719 году фискалы подчинялись юстиц-коллегии, а в соответствии с Генеральным Регламентом 1720 года должности фискалов были утверждены во всех коллегиях. Фискалам при коллегиях приписывалось следить, чтобы управление осуществлялось в соответствии с законодательными актами справедливо и старательно. В том же 1719 году по специальному указу обер-фискал был подчинен юстиц-коллегии.
Подчинение фискалитета юстиц-коллегии означало появление новых форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. С этой целью еще в 1715 году была введена должность генерал-ревизора для контроля за выполнением указов Сената. Кроме того, гвардейские офицеры, дежурившие в Сенате, унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря, которые он получил в 1720 году, а именно: надзор за порядком производства и законностью при кругообороте уменьшении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.
Итак, новой прокуратуре предшествовали несколько различных форм контрольной, а точнее, надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции той или другой степенью осуществляли и сам царь, и Сенат.
Необходимость создания прокуратуры Петром I обусловила насущная потребность в реформировании системы государственного управления. Царь понимал, что российский государственный аппарат трудится хуже, чем западный: меньше порядка, большая волокита по делам, бедствие приказных людей, хищение казны, не поступление в казну установленных налогов. Поэтому, ознакомившись с опытом западных государств, он решил создать такой государственно-правовой институт, который помог бы навести порядок в России.
Петр I отдавал предпочтение организации нового государственного института по примеру французской прокуратуры. Этот новый государственный институт был введен в 1722 году. Цель, стоявшая перед прокуратурой, предусматривала воплощение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки предполагаемому, а часто даже открытому сопротивлению местных органов власти

. Выдающийся российский историк В.О. Ключевский так оценивал работу государственного аппарата того времени: «Непослушание представителей чиновничьего аппарата предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, которая превышала даже смелость старых московских дьяков, которые, бывало, на 15-м указе непременно послать подьячего по делу постоянно отмечали: «и по тому его великаго государя указу подьячий не послан». Не помогали ни штрафы, ни угрозы лишить чина и «весьма отставить», ни даже сослать на каторгу».
По свидетельству В.О. Ключевского, Петр I долго рассуждал над внедрением прокуратуры и работал над законопроектами сам: «Введение надзора за высшим учреждением, который сам присматривал за всем управлением, было тяжелым делом, его нужно было согласовать с формами ответственности». По замыслу императора прокурорский надзор был сформирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата, и в первую очередь за Сенатом, ставшим по Указу от 27 апреля 1722 года «О должности Сената» законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти.
Институт надзора, созданный Петром I, хотя и получил французское наименование, но не копировал французский образец. Это был сугубо российское изобретение, который стало следствием творческих усилий Петра I и его сподвижников и имел черты не только французской прокуратуры, но и шведских омбудсменов и немецких фискалов.
Прокуратура была учреждена тремя петровскими указами: от 12 января 1722 года «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору»; от 18 января 1722 года «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» и от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора».
Последний указ поставил прокурора над Сенатом и в непосредственное подчинение императору. В частности, в нем прямо было указано: «Генерал-прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах... истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял», «также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». В то же время прокурор не имел решающего голоса ни в одной административном деле: «Органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают второго ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении»