Престиж государственной службы в оценках чиновников

Данные 2019 г. в отношении динамики авторитета органов власти показывают, с одной стороны, большую определенность мнения среди государственных служащих, а с другой стороны большую поляризацию оценок. Растет число служащих, считающих, что авторитет возрастает, в то же время в два раза возросло число тех, кто считает, что авторитет снижается. Треть служащих (30,3%) считает, что авторитет не изменяется.
По уровням организации государственной власти распределение представлено в таб. 1. Результаты, представленные в таб. 1, показывают наиболее высокие оценки авторитета органов власти среди работников аппаратов исполнительной власти субъектов РФ. Это подтверждает наши выводы о большей престижности государственной службы именно на данном уровне ее организации. Престиж и авторитет государственной службы тесным образом связан с властью.
Таблица 1– Как в целом Вы оцениваете изменение авторитета Вашего органа власти в общественном мнении населения за последние год-два? %
Работники федеральных органов государственной власти на федеральном уровне Работники территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Работники органов исполнительной власти субъектов РФ Всего
Повышается 42,3 40,8 45,9 42,5
Не изменяется 26,9 29,4 35,0 31,0
Снижается 13,5 16,7 8,2 13,8
Затруднились ответить 17,3 13,1 10,9 12,7
По результатам опроса сотрудников органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, 2018г.
Наибольшим престижем государственная служба пользуется для служащих исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, а наименьшим – для служащих федеральных органов государственной службы федерального уровня.
Причины наибольшей престижности органов исполнительной власти в субъектах РФ во многом обусловлены особенностями этого вида государственной службы. Дело в том, что она проходит в основном в границах конкретных субъектов РФ и решает подведомственные им задачи как социально-экономического, политического, так и социокультурного характера. Другими словами, компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ более широкие, чем у территориальных подразделений федеральных органов власти, у них более значительны возможности для власти, влияния и контроля.
Как уже говорилось в первой главе, уровень престижности напрямую зависит от возможностей влияния, власти и контроля. И, даже если масштабность влияния органов власти на уровне субъектов РФ не всегда велика (по сравнению, например, с федеральным уровнем), то глубина власти и сила контроля над ситуацией значительнее, чем на других уровнях. Иными словами, феноменальное явление «местных князьков» (со всей проистекающей совокупностью социальных, экономических и политических последствий) по-прежнему играет доминирующую роль в оценках престижа различных уровней государственной власти.
Иными словами, в сознании государственных служащих престиж дифференцируется не только по уровням организации государственной службы, но и по группам государственных должностей. Служащие вполне определенно говорят о престиже государственной службы в целом, о престиже определенного уровня власти (центральный аппарат, территориальные подразделения, органы исполнительной власти в субъектах РФ) и о престиже занимаемой должности. Отдельно государственные служащие оценивают общественный престиж. Его динамика коррелирует с динамикой авторитета органов государственной власти и уровнем доверия среди населения, о чем речь пойдет далее.
Косвенным показателем высокого уровня внутрикорпоративного престижа является то, что лишь 4,2% государственных служащих намерены в ближайшем будущем сменить место работы. Распределение ответов по уровням государственной власти показывает наибольшую ценность работы для служащих исполнительных органов власти субъектов РФ. Среди них в два раза меньше желающих сменить место работы. Несмотря на то, что только 24,3% респондентов считает перспективу своего продвижения по службе реальной, более половины опрошенных (68,1%) беспокоит перспектива потерять работу. Для большинства (83,6%) эта работа является если не единственной, то главной профессией.
По данным социологического опроса экспертов (руководителей кадровых служб) ситуациях подбором кадров оценивается как благоприятная (34,5 % - благоприятная и 44,2% - скорее благоприятная, чем неблагоприятная). Причем существенных расхождений по уровням организации государственной службы не наблюдается. К этому следует добавить, что по данным Госкомстата укомплектованность штатов в госаппарате составила 95%, а стаж работы служащих разных групп должностей в 75% случаев равен более 5 лет.
Анализ оценок престижа государственной службы в соответствии со стажем работы во властных органах демонстрирует, что государственная служба наиболее престижна для вновь принятых специалистов (69,2%). По мере увеличения стажа работы уменьшается число служащих, оценивающих госслужбу как высоко престижную. С третьего года работы в органах власти оценки престижности государственной службы становятся более сдержанными. Наиболее критично оценивают уровень престижности госслужбы респонденты со стажем работы в органах власти от 6 до 10 лет (42,1%). После 10 лет работы оценки престижности начинают возрастать. Это может быть связано, как с достижением желаемого должностного положения, так и с возрастными особенностями респондентов, ограничивающими возможность кардинальной смены профессиональной деятельности.
Распределение ответов в зависимости от возраста госслужащих показывает, что наименьший престиж государственная служба имеет для работников в возрасте 30-39 лет. После 40 лет осознание ее престижности возрастает, достигая более 50% к 50-летнему возрасту, когда шансы найти иную работу существенно падают.
С другой стороны, именно к этому возрасту часть служащих достигает более высокого уровня профессионализма, высоких должностей и получает возможность пользоваться социальными и материальными благами, обусловленными занимаемой должностью и статусом. Третья причина роста престижа госслужбы в этом возрасте - наличие особой психологии чиновничества, сформировавшейся у служащего при условии длительного времени работы в органах государственной власти, когда он уже не мыслит себя в другой профессиональной сфере.
Оценки престижа в зависимости от занимаемой должности показывают, что половина служащих занимающих высшие должности оценивают государственную службу, как высоко престижную. Примерно такие же оценки престижа дают служащие, занимающие главные государственные должности. Служащие, занимающие ведущие и старшие должности, считают государственную службу менее престижной.
Таким образом, несмотря на низкую оценку престижа органов государственной власти в обществе, неудовлетворенность ряда актуальных потребностей работников аппаратов, большинство служащих отмечает несомненную ценность работы и высокий уровень внутрикорпоративного престижа. В первую очередь это относится к служащим органов исполнительной власти субъектов РФ, служащим в возрасте до 30 лет и после 49 лет; служащим со стажем работы до 3-х лет и после 10 лет. Престиж государственной службы не является гендерно обусловленным, анализ ответов в зависимости от пола госслужащих различий в оценках престижности не показывает. Разница оценок престижности государственной службы среди мужчин и женщин колеблется в пределах + (-) 3%.
Современные государственные служащие рассматривают работу в госаппарате как профессиональную деятельность

. Для большинства респондентов она является единственной, и в другой профессиональной сфере они себя не представляют. Это позволяет сделать вывод о том, что изменение социокультурных основ государственной службы, структуральных свойств престижа («правил» и «ресурсов»), внедрение новых поведенческих моделей, моделей взаимодействия друг с другом и с другими, новых норм профессиональной этики, хотя и будет сопровождаться неприятием некоторых чиновников, но не повлечет массового оттока служащих в другие профессиональные сферы.
Анализ результатов опроса госслужащих показывает признание насущной необходимости принятия во внимание интересов граждан. Однако, лозунги обратиться к интересам населения носят декларативный характер и в основной своей массе, в текущей деятельности властных органов не реализуются. Не хотелось бы думать, что таковы результаты пятилетних стараний реформирования госслужбы, но ранее интересы населения были более приоритетны на всех уровнях организации власти.
При ответе на вопрос: «Какие усилия Вашего органа власти должны определять эффективность деятельности?» более чем половина чиновников федерального уровня (56,5%) отмечала необходимость защиты интересов граждан. Среди чиновников территориальных подразделений федеральных органов власти доля таких ответов составила менее половины (46,7%), а в среде чиновников исполнительных органов власти субъектов РФ практически две трети (68,1%).
Сегодня госслужащие в подавляющей массе не считают себя «слугами народа» (см. таб. 2).
Таблица 2- Мнения государственных служащих о выполняемой роли на работе в органах власти (в % от количества респондентов)
Чьими «слугами» сегодня являются государственные чиновники? Работники аппаратов Эксперты
Чьими «слугами» сегодня являются государственные чиновники? Работники аппаратов Эксперты
Государства 48,9 64
«Короля» 12,4 7,2
Слугами руководителей подразделении органа власти 19,6 10,8
Служат преимущественно сами себе 7,3 7,2
Служат народу 5,1 5,8
Служат финансовым «олигархам» 2,1 0.7
Другое 4,6 4,3
Общероссийское исследование Левада-Центр. 2017 год
Эксперты в большей мере (с разницей в 15,1%), чем работники аппаратов считают, что госслужащие являются слугами государства. Оценивание личной роли чиновниками разных групп должностей примерно одинаково.
Только на уровне высших должностей служение народу поставили выше служению самому себе и не отметили службу финансовым олигархам (при условии того что ответы были искренни.
Первая тенденция: увеличение численности госслужащих, которые считают себя «слугами государства». С одной стороны, данный тренд следует оценить как положительный, так как деятельность чиновников взаимосвязана именно с реализацией государственных интересов, но, с другой стороны, налицо увеличение количества служащих, считающих, что они управляют от имени государства, а не служат. В конечном счете, не зависимо от занимаемых должностй и управленческих функций государственная служба заключается в служении обществу и народу.
Вторая тенденция: уменьшение численности служащих, полагающих, что они служат народу. Следствием этого является недостаточно оформленная установка на оказание государственных услуг населению. Эта негативная тенденция демонстрирует высокомерие госслужащих, непрозрачность среды государственной службы, серьезные проблемы взаимодействия с населением и общественными организациями, что оказывает воздействие на оценку общественного престижа государственной службы.
Третья тенденция: увеличение количества чиновников, которые ориентированы на интересы «короля» (руководителей органов власти и подразделений), то есть стоящих на защите интересов конкретного ведомства.
В итоге мы говорим о двух больших группах государственных служащих, идентифицирующих себя либо со «слугами государства», либо со слугами «короля» и его окружения.
С точки зрения работников аппаратов их деятельность может рассматриваться как служба. Но для населения и общества служба является уже институтом, призванным обеспечивать функционирование государства и удовлетворение потребностей общества и граждан в организации и регуляции их жизнедеятельности. Низкий престиж госслужбы является показателем неспособности эффективно выполнять возложенные на нее функции.
По мнению большинства опрошенного населения в государственном управлении преобладает административный произвол. Население чувствует себя беспомощным перед государственным аппаратом и административным давлением, у него нет возможности (а в ряде случаев и желания) влиять на действия органов государственной власти. По мнению населения госслужащие заботятся в первую очередь о себе, о своих личных потребностях. Они защищают интересы ведомства, а не интересы населения.
Госслужащие не оправдывают своего предназначения обеспечивать потребности членов общества и продолжают играть в бюрократическую игру, при которой на дискурсивном уровне констатируется факт значимости роли государственной службы, а на практическом уровне – некачественность предоставляемых услуг, неразвитость властеотношений и, как следствие, низкий уровень общественного престижа.
Подобная ситуация обусловлена тем, что в России понятие «служба» всегда употреблялось в смысле ином, чем «деятельность» или «работа». Становление бюрократии шло под идеологией ее служения монархической самодержавной власти. Но, с другой стороны, под понятием «служба» понимается отношение, связь, обязанность долга, верности, преданности, готовности исполнить дело, оказать услугу, защитить интересы. Госслужащие считали и продолжают считать, что эти ценности актуализируются только в отношении государства. Население же ожидало актуализации этих ценностей в отношении своих потребностей. Дело в том, что государственная служба заключается в духовной, идейной, ценностной общности того, кому служат, и того, кто служит, в их совместной принадлежности к какому-либо большому и важному для них идеалу, интересу, делу. Но в среде госслужащих в разные исторические периоды подразумевалось служение монарху, государству, Родине, Отечеству, но только не народу. Это обусловило появление устойчивого негативного стереотипа и низкий уровень общественного престижа государственной службы, который подкрепляется во многом тем, что чиновники видят эффективность своей службы в исполнении канцелярских и бюрократических процедур, в основном не связанных с реализацией государственных интересов и, тем более, с оказанием государственных услуг гражданам.
В то же время чиновник (с заявкой на менеджера), решая свою локальную задачу, должен уметь видеть практически все поле деятельности, координируя и устанавливая взаимодействие во внутренней и внешней среде. Суть престижной государственной службы заключается в обеспечении, формировании, поддержании и развитии отношений, важных для населения.
Эта функция государственной службы недостаточно эффективно реализуется современными госслужащими (как показывает анализ результатов социологического исследования), хотя и обусловлена социальным характером государства и предназначением государственной службы как социального института